Viešasis administravimas
ĮŽANGA
Lietuva, skirtingai nuo pažangių, nuoseklų vystymosi kelią turėjusių Vakarų valstybių, negali pasigirti giliomis viešojo administravimo tradicijomis. Per penkiasdešimt Sovietinio režimo metų viešojo administravimo kultūra buvo visiškai sunaikinta. Taigi, Lietuva atkūrus nepriklausomybę, turėjo labai sparčiai vytis savo kaimynes. Lyg ir neturėjo būti labai sunku, kadangi mes turėjome puikias galimybes įvertinti kitų šalių patirtį ir nebekartoti jų padarytų klaidų. Tačiau taip neatsitiko. Įvertinę dabartinę situaciją, mes turime pripažinti, kad Lietuvos valdžios institucijos ne ką labai skiriasi nuo hierarchinių, centralizuotų valdžios institucijų 1930 – 1940 metais. Tačiau tokios institucijos negali efektyviai funkcionuoti greitai besikeičiančioje, intensyvių žinių bei informacijos visuomenėje, reikia kuo skubiau reformuoti viešąjį sektorių Lietuvoje. Tačiau, tai padaryti yra labai sunku neišanalizavus, viešojo administravimo vystymosi kelio, tendencijų ir pagrindinių problemų šioje srityje.
Todėl šiame straipsnyje apžvelgsiu viešojo administravimo teorijų vystymąsi vadybos teorijų kontekste, pagrindines šios srities mokslininkų nagrinėjamas problemas bei sąsajas su biznio administravimu.
Viešojo administravimo teorijų vystymasis iki šių dienų, gvildena tą patį klausimą – ar galime mes, piliečiai, atsakingiems valstybės tarnautojams -visuomenės tarnams, leisti priimti sprendimus ir būti novatoriškiems ir tuo pat metu laikytis demokratinės atskaitomybės principo? Šis klausimas yra ypatingai svarbus naujos viešosios vadybos šalininkams, kurie pabrėžia, kad jų strategija gali duoti realius rezultatus. Tačiau vis dėlto jie negali ignoruoti politinės atskaitomybės klausimo. Naujojo viešojo administravimo strategija turi ne tik sudaryti sąlygas viešosioms institucijoms siekti geresnių rezultatų, bet taip pat būti atskaitingoms prieš piliečius.
Analizuodami viešojo administravimo vystymosi ciklą, mes galime stebėti pasikartojančius procesus – nuo decentralizacijos 19-ame amžiuje ir 20-ojo amžiaus pradžioje iki centralizacijos 20-ojo amžiaus viduryje ir antrojoje pusėje, ir vėlgi prie visiškos decentralizacijos tiek biznyje, tiek viešajame administravime dvidešimto amžiaus pabaigoje. Tai labai aiškiai matyti analizuojant viešojo admininistravimo teorijų vystymąsi.
1. ANKSTYVASIS VIEŠASIS ADMINISTRAVIMAS – SĄSAJOS SU BIZNIO ADMINISTRAVIMU
Nors viešasis administravimas pradėtas nagrinėti jau seniai, tačiau rimtos studijos šioje srityje prasidėjo tik 1800 metais. Tuo metu Jefferson pasekėjų pasitikėjimas demokratinėmis idėjomis buvo labai stiprus, ir to pasėkoje atsirado decentralizuotos valdžios idėja. Vietinė valdžia, įskaitant miestus, apskritis, regionus čia turėjo išskirtinę autonomiją. Atskiros valdžios šakos buvo atskirtos viena nuo kitos ir turėjo sąlyginę veiksmų laisvę. Daugelį paslaugų teikė nevyriausybinės organizacijos, valdžios piramidė buvo stipriai decentralizuota ir rėmėsi dviem pagrindiniais Jefferson principais: “Valdymas turi būti decentralizuotas iki tokio lygmens, kad kiekvienas pilietis galėtų dalyvauti viešosios politikos valdyme….., o vyriausybė turi žmones šviesti politikos srityje ir skatinti piliečių pasitikėjimą savo jėgomis ir sugebėjimais” (Robert B.Denhardt, 1993, p. 47 ). Laikui bėgant, tokia sistema ėmė kelti vis daugiau problemų. Labai dažnai autonomija virsdavo arogancija, atskyrimas – izoliacija, nepriklausomybė – užgaida, iškilo viešumon vis daugiau korupcijos atvejų valdžios atstovų tarpe.
Woodrow Wilson (1887) teigimu, didžioji dalis to laikmečio politikos mokslo tyrinėtojų svarstė konstitucines problemas ir ignoravo viešųjų institucijų aktyvią veiklą. Augant valdymo aparatui viešųjų institucijų veikla plėtėsi ir kėlė tam tikrų problemų. Dėl šios priežasties Wilson teigė, kad “konstituciją daug sunkiau įgyvendinti nei sudaryti” (Robert B.Denhardt, 1993, p.50). Taip palaikydamas ir kitą viešojo administravimo pusę, Wilson siūlė, kad viešosios institucijos savo veikloje vadovautųsi “biznio tipo” administravimo principais. Mokslininkas tvirtino, jog “administravimo sritis yra biznio sritis”. Siekiant nustatyti vyriausybės veikimo efektyvumo kriterijus, Wilson siūlė sekti privataus sektoriaus valdymo taisyklėmis ir būtent ten ieškoti tinkamiausio valdymo modelio.
Toks požiūris susiformavo remiantis biznio organizacijų veiklos patirtimi. Biznio administravimo studijos prasidėjo daug anksčiau dėl sparčiai augančio biznio sektoriaus, o kartu ir didėjančių problemų. Technologiniai amžiaus pasiekimai plačiai buvo taikomi ne tik mechanizmų bet ir žmonių valdyme. Todėl neatsitiktinai ankstyvoji biznio organizacijų veikla buvo grindžiama mechanizacijos principais – įrengimų efektyvumą pradėta lyginti su žmonių veiklos efektyvumu. Šie bruožai atispindėjo ir viešajame sektoriuje.
Remdamasis biznio pavyzdžiais, Wilson teigė, kad valdymo efektyvumą ir atsakomybę galima didinti pavienių valdžios centrų, t.r. griežtos hierarchinės struktūros, pagalba. Wilson kaip ir daugelio to metų mokslininkų požiūriu, valstybinis valdymas turi būti paremtas integruota ir centralizuota struktūra. Kaip teigia Wilson, siekiant užtikrinti pasitikėjimą ir efektyvumą, atsakomybė turi būti suteikiama vienam vadovui. Wilson teigimu toks požiūris neprieštarauja demokratinėms normoms – decentralizacijai ir piliečių dalyvavimui. Atvirkščiai “valdžia yra nepavojinga, jei ji bus suteikiama kartu su atsakomybe; …jeigu ji bus suteikiama aukštesnio ir žemesnio lygmens vadovams, bus lengvai kontroliuojama ir fiksuojama” (Robert B.Denhart, 1993, p. 51).
Kyla klausimas, ar biznio tikslas, t.y. produktyvumo siekimas, užtikrinamas hierarchinės organizacijos pagalba, gali būti lengvai įgyvendinamas viešajame sektoriuje, pasižyminčiame pliuralistiniu sprendimų priėmimo procesu. Visgi Wilson nuostata šiuo klausimu aiški: sekdama demokratijos idėjomis, vyriausybė turi vadovautis biznio taisyklėmis net gi tuo atveju, kai jos atrodo nedemokratiškos. Kaip vėliau, vertindamas Wilson idėjų įtaką, teigė Waldo (1948): “efektyvumo nustatymo priemonės ir kriterijai yra tokie pat visam valdymui: demokratija, jei ji yra, negali ignoruoti centralizacijos, hierarchijos ir disciplinos reikšmės”.
Viešojo administravimo tyrinėtojams pradėjus ieškoti pagalbos biznio vadybos srityje, ypač daug dėmesio pradėta skirti organizacijos struktūros tyrimams. Ieškota pagrindinių organizacijos struktūrizacijos principų, kurie būtų bendri tiek viešosioms, tiek privačioms organizacijoms.
1939 m. General Motors vadovai J.Mooney ir A.C.Reiley pasiūlė pagrindinius organizacijos struktūrizacijos principus, kurie buvo taikomi ir viešojo administravimo tyrinėtojų darbuose:
1) komandos koordinavimas – pabrėžiama lyderio pozicijos hierarchinėje komandos struktūroje svarba. Tokioje struktūroje – vienas vadovas, turintis ribotą skaičių pavaldinių.
2) “skaliaro” principas – vertikalus darbo jėgos pasiskirstymas visuose organizacijos lygmenyse.
3) santykiai tarp “line” ir personalo. “Line”, t.y. struktūra per kurią “nuleidžiami” nurodymai, personalui suteikiama patariamoji teisė. “Line” atstovauja valdžią, personalas – idėjas ir patarimus.
W.F. Willoughby ir L.Gulick akcentavo principų, skatinančių administratorių veiklos efektyvumą, vystymą. Jų teigimu, demokratinė atsakomybė yra antraeilis dalykas, svarbiausia – struktūra, kontrolė ir efektyvumas. Svarbiausias žingsnis, kuriant administravimo sistemą yra įvairių departamentų ir funkcijų, atliekamų vykdomosios valdžios institucijose, integracija į grupes pagal atliekamą misiją, ir darbo santykius. Šis būdas turėtų garantuoti aiškumą, nesukelti teisinių konfliktų, bei užtikrinti didesnę ekonomiją ir valdžios efektyvumą. W.F.Willoughby pagrindinis principas: vadovaujantis moksliniais biznio vadybos principais, administracinės institucijos gali veikti daug efektyviau. Tie principai yra tokie, kaip ir biznio organizacijose – komandos vieningumas, hierarchinė sistema, darbuotojai.
L.Gulick savo esė “Notes on the Theory of Organizacation”, valstybės valdymo institucijų problemas taip pat tapatino su bendromis organizacijų problemomis, t.y. geros darbo jėgos radimu, jų kontrolės ir koordinavimo mechanizmo kūrimu.
Kuriant naujas institucijas L.Gulick siūlo keturių etapų planą:
1) apibrėžti darbo specifiką;
2) išrinkti vadovą;
3) apibrėžti padalinių darbo pobūdį ir reikalingą jų skaičių;
4) sukurti valdymo struktūrą, kurios pagalba vadovas koordinuotų ir kontroliuotų padalinių veiklą.